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崔文苑 曾金华
5月21日，财政部发布消息称，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛将试点地方政府债券自发自还。同时，财政部发布的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（以下简称《办法》），对债券发行额度管理、期限、利率确定，以及开展债券信用评级、推行市场化运作等予以明确。
这释放出国家对地方债发行有限放松管制的信号，也是推进完善财权与事权相匹配、解决地方政府融资难的一项重要举措。
自发自还首开先河 规范流程加强监管
为增加地方政府融资渠道，我国从2009年开始发行地方政府债券。2009年和2010年，所有地方政府债券均由财政部代理发行。
地方政府自行发债始于2011年。2011年10月20日，财政部公布了《2011年地方政府自行发债试点办法》，试点的省市有4个：上海市、浙江省、广东省、深圳市。时隔不到两年，增加了江苏省、山东省，试点范围扩大到6省市。但这一试点仅限于地方政府自行发债，而政府债券的还本付息仍由财政部代办。
此次发布的《办法》将2011年试点的“自发”拓展为“自发自还”，明确“试点地区承担债券还本付息责任”，并在原先6个试点省市的基础上，增加到10个省区市。“试点内容和区域都进一步扩大。”财政部财政科学研究所所长贾康表示，试点地区选择了东部省市也选择了中西部省份，是考虑到试点多样性，为将来的全国推广提供参考。
根据《办法》，“自发自还”是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。《办法》对自发自还“全流程”作出规定：在债券发行上，从年度发行额管理，到如何选择信用评级机构开展债券信用评级，从债券利率确定到承销团的选择等进行明确；在债券的承销上，明确规定如何选择承销商及承销比例；在债券的偿还上，如何通过纳入预算，来降低风险等等。
“《办法》在具体操作层面做了全面系统的界定，意在使地方政府举债融资更加规范。”财政部财政科学研究所副所长白景明说。
根据《办法》，债券期限分别为5年、7年和10年。“发行债券期限偏长，是考虑到项目收益低，长期债券可缓解地方政府偿债压力。”中国社科院财贸所副研究员张德勇表示，此次允许地方政府自行发债，主要是考虑到各地城镇化建设资金需求，发行债券预计将主要用于保障性住房、农村基础设施建设、文化等公益性基础设施建设，试点也是为全国范围内推广发债提供基础。
开展债券信用评级 推行市场化运作
自行发债，意味着债券由地方政府自行组织发行，除登记托管等事项以外，主要是发债定价权的下放，即市场因素对地方债价格的影响更明显。在此次《办法》中，不少细节都注入了“市场化元素”，体现了推行市场化运作的改革思路。
《办法》引人关注的创新之一，是择优选择信用评级机构，按照有关规定开展债券信用评级。“开展债券信用评级，这是试点的新实践，意义重大，有助于加强债券发行的规范化。”贾康说。
对地方债券进行信用评级，引入市场监督机制，是国际通行的做法。中诚信评级国际政府与公共融资评级部高级分析师关飞认为，评级机构的重要作用是将政府债券作为一种品种，纳入到信用风险识别的序列中，为投资人提供重要的参考。
另外，信用评级也有利于增强财政信息和债务管理透明度，促进和完善政府信用，有利于规范地方政府债务，降低地方财政风险。
《办法》要求，试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等；信息披露遵循诚实信用原则，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。“开展债券信用评级，社会机构来评测，有利于让地方政府的资产状况等情况更多地进入公众视线，接受公众监督。”贾康说。
同时，在债券利率设定上，《办法》规定，以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准、采用承销或招标方式确定债券发行利率。白景明表示，参考的“市场利率”即指银行存款利率。“市场同期的利率，是反映货币资金供求的一个标志。同时参考国债利率和市场利率，使得自发自还的地方债券利率水平更加合理。”白景明强调说，合理的债券利率水平，也将有助于地方政府控制发债�